Uitgebreid beoordelingskader afgifte VOG

Het Centraal Orgaan Verklaring Omtrent het Gedrag  (COVOG) van de dienst Justis, beoordeelt namens de Minister van Justitie iedere aanvraag voor een verklaring omtrent het gedrag. De beoordeling geschied volgens een bepaald stramien dat is uitgewerkt in de Beleidsregels VOG-NP- RP 2013, en voortvloeit uit de Wet Justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wet JSG). Wij zullen u uitleggen hoe het beoordelingskader precies werkt, en aan welke eisen voldaan moet zijn om in aanmerking te komen voor een verklaring omtrent het gedrag.
Wij zullen achtereenvolgens de volgende onderwerpen behandelen:

• Justitiële documentatie als uitgangspunt
• Objectief criterium
• Subjectief criterium
• Rodedraadcriterium en bijzondere weigeringsgronden
• Zedendelicten
• Terugkijktermijn

In dit document gaan we dieper in op de verschillende beoordelingscriteria. Indien u in het kort wilt lezen hoe het beoordelingskader eruit ziet, kunt u ook ons artikel “Beoordelingskader verklaring omtrent het gedrag in het kort” lezen.

Justitiële documentatie als uitgangspunt

De basis van het beoordelingskader is vastgelegd in artikel 35 lid 1 Wet JSG, waarin wordt bepaald dat de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag wordt geweigerd, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan.

Het is wat moeilijk geformuleerd, maar hier staat eigenlijk niets anders dat de justitiële documentatie (strafblad) als uitgangspunt wordt genomen voor de beoordeling van de aanvraag voor een verklaring omtrent het gedrag. Ook andere justitiële en strafvorderlijke gegevens, bijvoorbeeld uit de politieregisters, kunnen bij de beoordeling worden betrokken.

Beoordeeld wordt of de feiten die op de justitiële documentatie staan vermeld een risico vormen voor de samenleving gelet op het doel van de aanvraag. Het verweer dat die feiten in het verleden zijn gepleegd, en dat de kans op herhaling in de toekomst klein of nihil is, gaat hierbij niet op. Bij de beoordeling wordt uitgegaan van de fictie dat de feiten zich herhalen, waarbij vervolgens gekeken wordt of dit dat een gevaar voor de samenleving oplevert.

Indien de aanvraag betrekking heeft op een rechtspersoon wordt gekeken naar de strafbare feiten die op naam van de rechtspersoon en van ieder van de bestuurders, vennoten, maten of beheerders van die rechtspersoon staan alsmede de gegevens met betrekking tot strafbare feiten die als feitelijk leidinggever zijn gepleegd.

De verklaring omtrent het gedrag wordt in beginsel afgegeven wanneer de aanvrager binnen de van toepassing zijnde terugkijktermijn niet voorkomt in de justitiële documentatie, dan wel binnen de terugkijktermijn in de justitiële documentatie een justitieel gegeven wordt vermeld dat, geoordeeld naar de omstandigheden van het geval, onvoldoende zwaarwegend is om op grond daarvan de VOG niet te verstrekken.

In de beleidsregels VOG-NP- RP 2013 wordt dit beoordelingskader verder uitgewerkt. De aanvraag voor een verklaring omtrent het gedrag wordt in de praktijk getoetst aan de hand van een zogenaamd objectief en subjectief criterium.

Objectieve criterium

Het objectieve criterium betreft de vraag of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie of het beoogde doel waarvoor de VOG is aangevraagd. Dit criterium is gebaseerd op artikel 35 van de Wjsg. Indien aan de hand van het objectieve criterium is vastgesteld dat het betreffende justitiële gegeven een risico voor de samenleving kan opleveren bij het vervullen van de betreffende functie, wordt de VOG in beginsel geweigerd.

Ten aanzien van een VOG voor een functie waarbij sprake is van een afhankelijkheidsrelatie en justitiële gegevens betreffende zedendelicten als genoemd in de artikelen 240b tot en met 250 van het Wetboek van Strafrechtzijn aangetroffen, geldt dat in beginsel wordt geacht aan het objectieve criterium reeds te zijn voldaan.

Het objectieve criterium bestaat uit de volgende elementen:

1. justitiële gegevens (strafbaar feit);
De relevante justitiële gegevens die voorkomen in de justitiële documentatie op naam van de aanvrager, of die betrekking hebben op de betreffende rechtspersonen, of daarmee gelijk gestelde organisaties, worden meegewogen bij de beoordeling. Indien een aanvraag wordt gedaan ten behoeve van een rechtspersoon, worden ook de gegevens met betrekking tot relevante strafbare feiten op naam van ieder van de bestuurders, vennoten, maten of beheerders van die rechtspersoon meegewogen.

Ook feiten en omstandigheden die ten grondslag liggen aan een dagvaarding, een kennisgeving van (niet) verdere vervolging en sepots kunnen een rol spelen bij de beoordeling van een aanvraag. Hoe zwaar dergelijke informatie weegt en in welke gevallen deze meeweegt, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval.

Het gaat erom dat een bepaald strafbaar feit op het strafblad van de aanvrager voorkomt. Opdat de VOG een uiterst betrouwbaar beeld geeft over de integriteit van betrokkene kunnen ook gegevens uit het politieregister, zoals opgemaakte processen-verbaal en (dag)rapporten, in het oordeel worden betrokken

2. indien herhaald;
Het COVOG toetst of het justitiële gegeven, op zichzelf en afgezien van de persoon van de aanvrager, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening zou verhinderen, omdat daarbij een risico voor de samenleving ontstaat.

Het betreft een objectief criterium, het is derhalve niet relevant of er een reëel recidivegevaar is.

Toepassing van dit criterium ziet slechts op de vraag of er sprake zou zijn van een risico voor de samenleving wanneer een soortgelijk strafbaar feit zou worden gepleegd door een persoon in de uitoefening van de functie (of het doel) waarvoor de VOG wordt aangevraagd. Bij de beoordeling van het objectieve criterium is de vraag of het feit plaatsvond tijdens de uitoefening van de functie dan wel in de privé-sfeer niet relevant.

3. risico voor de samenleving
De screening van een aanvraag van een verklaring omtrent het gedrag vindt plaats op basis van het door de organisatie of instelling die de verklaring omtrent het gedrag verlangt op het aanvraagformulier aangegeven specifieke screeningsprofiel of de aangegeven functieaspecten binnen het algemeen screeningsprofiel. Bij evidente onjuistheden in de relatie tussen het aangekruiste specifieke screeningsprofiel of de functieaspecten enerzijds en het doel van de aanvraag anderzijds kan het COVOG gedurende de procedure ambtshalve een ander screeningsprofiel of andere functieaspecten van toepassing achten en de screening daarop baseren.

De toetsing van deze risico’s is nader uitgewerkt in een algemeen screeningsprofiel en specifieke screeningsprofielen. In het algemene screeningsprofiel is uitgewerkt welke risico’s bestaan voor de volgende gebieden:

a. Informatie (het omgaan met gevoelige informatie, het kunnen raadplegen en/of bewerken van vertrouwelijke gegevens die zijn opgenomen in bepaalde systemen);

b. Geld (het omgaan met contante en girale waarden, het hebben van budgetbevoegdheid);

c. Goederen (het verschaffen, aanschaffen, beheren, laden en lossen, inpakken en opslaan van goederen);

d. Diensten (het verlenen van diensten zoals advisering, beveiliging, schoonmaak en catering);

e. Zakelijke relaties (contacten hebben met leveranciers, aanbestedingen doen, het beslissen over offertes en het doen van onderhandelingen);

f. Proces (het instellen, monteren, repareren, onderhouden, ombouwen, en het werken met dan wel het bedienen van productiemachines c.q. apparaten en voertuigen);

g. Aansturen organisatie (in de positie van manager, bedrijfsleider, beheerder of eigenaar van een onderneming) en

h. Personen (het belast zijn met de zorg voor het welzijn van kwetsbare groeperingen of personen in de samenleving).

Voor deze risicogebieden is gekozen omdat zij samen de werkgebieden belichamen waarbinnen sprake kan zijn van macht. Dit kan macht zijn over personen, goederen, productieprocessen en dergelijke. Wanneer macht wordt toegekend aan een persoon die in het verleden niet integer met een soortgelijke verantwoordelijkheid of met een andere relevante verantwoordelijkheid is omgegaan, kan er een risico voor de samenleving ontstaan.

Naast bovenstaande risicogebieden is er een aantal specifieke screeningsprofielen ontwikkeld, speciaal voor bepaalde beroepsgroepen dan wel bepaalde doelen. Deze specifieke screeningsprofielen zijn afgeleid van de algemene risicogebieden.

In de screeningsprofielen worden de risico’s voor de volgende functies en gevallen genoemd:

• Politieke ambtsdragers
• Visum en emigratie
• (buitengewoon) opsporingsambtenaren
• Vakantiegezinnen en adoptie
• Gezondheidszorg en welzijn van mens en dier
• Exploitatievergunningen
• Juridische dienstverlening
• Onderwijs
• Taxibranche
• Gezinsvoogden, reclasseringswerker, raadsonderzoeker en maatschappelijk werker
• Beëdigd tolken en vertalers
• Financiële dienstverlening

4. een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de taak of werkzaamheden
Of een bepaald justitieel gegeven, naast een risico voor de samenleving, tevens een belemmering vormt voor de behoorlijke uitoefening van de taak of bezigheid, heeft te maken met de relatie van het justitiële gegeven tot de functie/taak/opdracht die betrokkene gaat vervullen. Niet elk justitieel gegeven is relevant voor elke functie/taak/opdracht. Zo kan de locatie waar de werkzaamheden worden vervuld van belang zijn voor de beoordeling of een justitieel gegeven, naast een risico voor de samenleving, een belemmering vormt voor de behoorlijke uitoefening van de taak of bezigheid.

Subjectief criterium

Op grond van het subjectieve criterium kan worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de verklaring omtrent het gedrag zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. Het subjectieve criterium ziet op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van de verklaring omtrent het gedrag. Ook wanneer dus voldaan is aan het objectieve criterium, hebt u nog een kans dat aan u verklaring omtrent het gedrag wordt afgegeven.

Voor de toepassing van het subjectieve criterium wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds aanvragen waarop het reguliere beoordelingskader van toepassing is en anderzijds aanvragen waarop het verscherpte toetsingskader van toepassing is.

Omstandigheden van het geval die altijd in de beoordeling worden betrokken zijn:

• de afdoening van de strafzaak;
• het tijdsverloop;
• de hoeveelheid antecedenten.
• Of de aanvrager ten tijde van het plegen van een strafbaar feit minderjarig was

Ten behoeve van een goede oordeelsvorming is het men bevoegd inlichtingen in te winnen bij het Openbaar Ministerie en de reclassering.

Naast justitiële gegevens kunnen ook politiegegevens de beoordeling worden betrokken. In de politiesystemen kunnen bijvoorbeeld mutaties omtrent strafbare feiten aanwezig zijn, opgemaakte processen-verbaal en (dag)rapporten. Ondanks het feit dat deze informatie niet in alle gevallen tot vervolging heeft geleid, kan deze bij de beoordeling van de aanvraag worden meegewogen. Hierdoor wordt een betrouwbaar beeld verkregen van de integriteit van de aanvrager.

In het geval dat men na weging van de omstandigheden van het geval niet tot een goede oordeelsvorming kan komen en twijfel heeft over de vraag of een verklaring omtrent het gedrag kan worden afgegeven, worden de omstandigheden waaronder het strafbare feit heeft plaatsgevonden in de beoordeling betrokken.

Rodedraadcriterium en bijzondere weigeringsgronden

De COVOG beschikt verder nog over twee extra weigeringsgronden voor gevallen waarbij de justitiële documentatie binnen de terugkijktermijn geen strafbare feiten oplevert die aan een weigering ten grondslag gelegd zou kunnen worden, maar waarbij het COVOG toch reden ziet om de verklaring omtrent het gedrag te weigeren.

De eerste extra weigeringsgrond houdt verband met het objectieve criterium, en wordt het rodedraadcriterium genoemd. Op grond van dit criterium kan volgens de beleidsregels
ook aan het objectieve criterium voldaan zijn als op de justitiële documentatie strafbare feiten worden gevonden die niet (direct) relevant zijn (dus buiten de terugkijkperiode vallen), maar die wel een negatieve indruk geven van de integriteit van de aanvrager. In dat geval kan er, hoewel niet formeel wordt voldaan aan het  objectieve criterium, worden geoordeeld dat er een risico bestaat voor de samenleving. Voorwaarde voor toepassing van dit criterium is dat sprake is van een reeks van veroordelingen, transacties, strafbeschikkingen, openstaande zaken of (voorwaardelijke) sepots en er buiten de terugkijktermijn sprake is van minimaal één relevant justitieel gegeven in de justitiële documentatie van de aanvrager.

Als tweede “escape”beschikt de COVOG over de zogenaamde bijzondere weigeringsgrond. Ook hier gaat het om  de situatie dat binnen de terugkijktermijn geen relevante strafbare feiten worden geconstateerd, maar dat buiten deze terugkijktermijn wel een strafbaar feit staat vermeld waarvan de aard en de ernst zodanig zijn dat, gelet op het doel van de aanvraag en het risico voor de samenleving, de belemmering voor de behoorlijke uitoefening van de beoogde taak of bezigheden te groot wordt geacht.

Voorwaarde voor toepassing van deze bijzondere weigeringsgrond is dat in de justitiële documentatie van de twintig jaren voorafgaand aan de aanvraag de volgende gegevens zijn aangetroffen:

– justitiële gegevens over misdrijven waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van twaalf jaren of meer is gesteld en waarvoor de aanvrager is veroordeeld tot:

• een onvoorwaardelijke gevangenisstraf of jeugddetentie en/of
• de maatregel van terbeschikkingstelling aan de staat en/of
• plaatsing in een inrichting voor jeugdigen.

of

• justitiële gegevens over misdrijven die zijn gepleegd tegen kinderen, waarvoor de aanvrager is veroordeeld en de VOG wordt aangevraagd voor een functie die ziet op het werken met kinderen.

Van deze laatste weigeringsgrond wordt terughoudend gebruik gemaakt.

Zedendelicten

Voor zedendelicten gelden strengere regels.

Wanneer op de justitiele documentatie binnen een zedendelict staat vermeld, en er een verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd voor een functie of taak waarbij sprake is van een afhankelijkheidsrelatie, wordt altijd uitgegaan van het bestaan van een belemmering voor de behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid. Indien er sprake is van een zedendelict en de betreffende functie/taak/bezigheid wordt uitgevoerd op een locatie waar zich kwetsbare personen bevinden, wordt eveneens altijd uitgegaan van het bestaan van een belemmering voor de behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid. In die gevallen wordt een verklaring omtrent het gedrag altijd geweigerd op grond van het objectieve criterium.

En ook het subjectieve criterium is verzwaard.
Bij misdrijven tegen de zeden als bedoeld in deze beleidsregels bestaat slechts zeer beperkte ruimte om op basis van het subjectieve criterium alsnog over te gaan tot de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag wanneer sprake is van een functie met een gezags- of afhankelijkheidsrelatie of wanneer op grond van de locatie een belemmering voor een behoorlijke uitoefening van de functie wordt aangenomen. In de hieronder genoemde gevallen geldt een verscherpt toetsingskader waarin als uitgangspunt wordt genomen dat de verklaring omtrent het gedrag wordt geweigerd.

1. De aanvrager is voorafgaand aan het moment van beoordeling ter zake van een misdrijf tegen de zeden als bedoeld in deze beleidsregels twee of meer malen veroordeeld tot:

• een (on)voorwaardelijke gevangenisstraf,
• (on)voorwaardelijke terbeschikkingstelling aan de staat (TBS),
• (on)voorwaardelijke jeugddetentie,
• een (on)voorwaardelijke plaatsing in een inrichting voor jeugdigen (PIJ), tuchtschool of
• algemeen psychiatrisch ziekenhuis (APZ) en/of
• een (on)voorwaardelijke taakstraf
•  een beroepsverbod.

2. De aanvrager is in de twintig jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling ter zake van een misdrijf tegen de zeden als bedoeld in deze beleidsregels éénmaal veroordeeld tot:

• een (on)voorwaardelijke gevangenisstraf,
• (on)voorwaardelijke TBS,
•  (on)voorwaardelijke jeugddetentie,
• een (on)voorwaardelijke PIJ, plaatsing in een tuchtschool of APZ en/of
• een (on)voorwaardelijke taakstraf.

3. Met betrekking tot de aanvrager is in de tien jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling ter zake van een misdrijf tegen de zeden als bedoeld in deze beleidsregels:

• een veroordeling uitgesproken inhoudende de oplegging van een andere straf dan een gevangenisstraf of taakstraf, schuldigverklaring zonder strafoplegging, of is
• een door het Openbaar Ministerie aangeboden transactie geaccepteerd, of
• een strafzaak voorwaardelijk geseponeerd.

Meent het COVOG dat de bijzondere weigeringsgrond van toepassing is dan kan de verklaring omtrent het gedrag enkel worden afgegeven indien de weigering evident disproportioneel zou zijn. Of de weigering evident disproportioneel is, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval.

Terugkijktermijn

Bij de beoordeling van de justitiële gegevens van de aanvrager wordt een terugkijktermijn in acht genomen. Dit betekent dat het COVOG alleen rekening houdt met de strafbare feiten op de justitiële documentatie binnen een bepaalde periode.

Kortweg zijn de volgende terugkijktermijnen van toepassing

De periode die de aanvrager in detentie heeft doorgebracht, wordt voor de terugkijktermijn buiten beschouwing gelaten. Eventuele detentieperioden moeten dus bij de hiervoor genoemde terugkijktermijnen worden opgeteld.

Om te bepalen of een relevant justitieel gegeven binnen de terugkijktermijn valt wordt als uitgangspunt genomen:

a. de datum van rechterlijke uitspraak in eerste aanleg, of bij gebreke daarvan
b. de datum dat het Openbaar Ministerie een strafbeschikking heeft uitgevaardigd, of bij gebreke daarvan
c. de datum van de transactie zoals vermeld in het JDS, of bij gebreke daarvan
d. de datum dat het Openbaar Ministerie de beslissing heeft genomen de zaak te seponeren, of bij gebreke daarvan
e. de pleegdatum

Wanneer tussen de pleegdatum en de datum zoals onder a, b, c of d genoemd een langere periode is verstreken dan twee jaren geldt de pleegdatum als uitgangspunt, tenzij sprake is van zedendelicten als bedoeld in deze beleidsregels en/of fraudedelicten,
Bij zedendelicten en/of fraudedelicten wordt in geval van een openstaande zaak als uitgangspunt genomen de datum waarop het feit is ingeschreven op de justitiële documentatie.

Indien in de voor de aanvraag van toepassing zijnde terugkijktermijn relevante justitiële gegevens zijn aangetroffen, betrekt het COVOG bij de beoordeling van de aanvraag ook alle overige voor de aanvraag relevante justitiële gegevens die buiten de terugkijktermijn liggen in de beoordeling van de aanvraag. Aan deze strafbare feiten komt, nu deze buiten de terugkijktermijn hebben plaatsgevonden, onvoldoende gewicht toe om zelfstandig te worden betrokken bij de beoordeling van de aanvraag voor een verklaring omtrent het gedrag. Deze strafbare feiten worden echter wel betrokken bij de subjectieve criteria en zullen derhalve een rol spelen bij de belangenafweging. Op grond van de zowel binnen als buiten de termijn aangetroffen strafbare feiten wordt een inschatting gemaakt van het risico dat de aanvrager opnieuw met justitie in aanraking komt.